Transgraniczne przemieszczanie odpadów

Transgraniczne przemieszczanie odpadów jest regulowane przez akty normatywne prawa krajowego, Unii Europejskiej oraz umowę prawa międzynarodowego, zawartą podczas konferencji pod auspicjami ONZ. Wymogi proceduralne przez nie ustanowione mogą nastręczać przedsiębiorcom trudności, w szczególności w przypadku przemieszczania odpadów z lub poza terytorium UE.

Z roku na rok rośnie zainteresowanie utylizacją i odzyskiem odpadów. Dla wielu przedsiębiorców obrót odpadami w celu ich unieszkodliwiania i odzysku stał się głównym źródłem uzyskiwania przychodów. Wraz ze wzrostem ilości nowoczesnych instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów w Polsce rośnie również zainteresowanie importem do kraju niektórych kategorii odpadów z terytorium państw ościennych. Tymczasem działalność polegająca na transgranicznym przemieszczaniu odpadów jest regulowana.

Międzynarodowe przemieszczanie odpadów, z wyłączeniem przemieszczania odpadów wewnątrz Unii Europejskiej, jest realizowane przez wyznaczone przejścia graniczne i w wyznaczonych urzędach celnych.

Trzy poziomy regulacji

Analiza przepisów prawnych w zakresie międzynarodowego transportu odpadów może nastręczać trudności, ponieważ mamy do czynienia z regulacją prawną na trzech poziomach hierarchicznych.

Na poziomie krajowym działalność tę reguluje Ustawa z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (DzU z 2007 r. nr 124, poz. 859), a na poziomie prawa Unii Europejskiej – Rozporządzenie (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 17 lipca 2006 r.). Z kolei na poziomie prawa międzynarodowego obowiązuje Konwencja bazylejska okontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych, sporządzona w Bazylei 22 marca 1989 r. (DzU z 1995 r. nr 19, poz. 88).Zasięg konwencji bazylejskiej jest uniwersalny – strony to 178 podmiotów prawa międzynarodowego (w tym Polska i wszystkie kraje sąsiadujące). Celem konwencji jest zwiększenie wykorzystania surowców wtórnych, co ma spowolnić tempo wydobycia kopalin oraz ochrona powietrza, wód i gleb, a w związku z tym w sposób pośredni ochrona zdrowia ludzkiego. Artykuł 4 ust. 2 lit. d) konwencji bazylejskiej stanowi, że każda strona podejmie odpowiednie środki w celu zapewnienia, że przemieszczanie odpadów niebezpiecznych będzie ograniczone do minimum zgodnego z bezpieczną dla środowiska i skuteczną gospodarką takimi odpadami. Kryteria bezpieczeństwa środowiska oraz skuteczności gospodarki odpadami niebezpiecznymi wraz powszechnie uznawaną zasadą bliskości wskazują na ekstraordynaryjny charakter międzynarodowego przemieszczania odpadów. Do konwencji zostały uchwalone aneksy i poprawki, których zasięg terytorialny jest funkcją postępów w procesie ratyfikacji. W ramach instytucjonalnych Sekretariatu Konwencji Bazylejskiej wypracowywane są instrumenty o niewiążącym charakterze, np. wytyczne o charakterze technicznym, które w praktyczny sposób usprawniają prowadzenie gospodarki poszczególnymi rodzajami odpadów. Zapisy konwencji nabierają dla polskich przedsiębiorców szczególnego znaczenia przy przywozie odpadów z krajów niebędących członkami UE w związku z koniecznością przestrzegania właściwego prawa miejscowego, w którym najważniejszym aktem regulującym przemieszczanie odpadów jest ratyfikowana konwencja bazylejska.

Regulacja UE

Unia Europejska jako samodzielny podmiot prawa międzynarodowego przystąpiła do Konwencji bazylejskiej w 1994 r. i od tej pory jest jej stroną. Ponadto UE rozszerzyła i uszczegółowiła mechanizmy przewidziane przez ten dokument, przyjmując rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 1013/2006. Obowiązuje ono wprost także na terytorium Polski i określa procedury oraz systemy kontroli w zakresie przemieszczania odpadów, w zależności od ich pochodzenia, przeznaczenia i trasy przemieszczania, rodzaju przesyłanych odpadów oraz przewidzianego trybu postępowania z nimi w miejscu przeznaczenia. Należy zauważyć, iż prawo Unii Europejskiej w zakresie materialnej regulacji obrotu i postępowania z odpadami przenika do prawa krajowego przez dokonane implementacje dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady, m.in. dyrektywy 2006/12/WEwsprawie odpadów oraz Dyrektywy 2006/66/WE w sprawie baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów oraz uchylająca dyrektywę 91/157/EWG. W związku z tym co do zasady nie zachodzą istotne różnice definicyjne pomiędzy regulacjami prawa polskiego a prawem Unii Europejskiej.

Na szczeblu krajowym

Ustawa z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów ma charakter wykonawczy w stosunku do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przemieszczania odpadów. Zawiera ona regulacje odnoszące się do zagadnień, których rozstrzygnięcie pozostawiono krajom członkowskim przez odesłanie do prawa krajowego. W ustawie określono administracyjne procedury krajowe dla instytucji prawnych przewidzianych wprost w przepisach Unii Europejskiej (obejmuje to wydawanie zezwoleń, ich cofanie czy wnoszenie sprzeciwów). Ustawa przesądza, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest organem odpowiedzialnym za wykonanie rozporządzenia nr 1013/2006, w rozumieniu art. 53 tego rozporządzenia, oraz pełni funkcję korespondenta w rozumieniu art. 54 tego aktu prawnego. W świetle ustawy, GIOŚ wydaje zezwolenia na przywóz odpadów na teren kraju, wywóz odpadów poza obszar państwa oraz tranzyt odpadów przez terytorium kraju. Ustawa przesądza również, że GIOŚ jest organem właściwym do cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 9 ust. 8 rozporządzenia nr 1013/2006. W ustawie znalazła się również delegacja ustawowa dla ministra środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów odpadów, których przywóz w celu unieszkodliwiania w procesach określonych jako D1 do D15 w dyrektywie 2006/12/WE jest zabroniony. Minister środowiska wydał na jej podstawie rozporządzenie w sprawie rodzajów odpadów, których przywóz w celu unieszkodliwiania jest zabroniony (DzU z 2008 nr 119, poz. 769). W ustawie znalazły się także regulacje dotyczące wydawania pozwoleń wstępnych dla instalacji odzysku oraz przepisy wskazujące organy straży granicznej, służby celnej i inspekcji transportu drogowego jako zaangażowane w kontrole związane z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów. Ustawa, zgodnie z zobowiązaniami międzynarodowymi, wprowadza penalizację przejawów nielegalnego obrotu odpadami.

Sprowadzanie odpadów na terytorium RP

Transgraniczne przemieszczanie wielu kategorii odpadów, wyszczególnionych w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia 1013/2006, winno następować w trybie procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody.

Przy wydawaniu zgody wykorzystuje się rozbudowany system wcześniejszych zgłoszeń i zezwoleń, którym towarzyszy dokumentacja umożliwiająca organom administracji kontrolowanie całego procesu przemieszczania odpadów – od wysyłki do ostatecznego odzysku lub unieszkodliwienia. Zgłaszającym jest podmiot podlegający jurysdykcji państwa, który zamierza dokonać przemieszczenia odpadów lub je zlecić. Zgodnie z regulacją Rozporządzenia 1013/2006, do uzyskania zgody organu miejsca przeznaczenia konieczne jest uprzednie zgłoszenie właściwemu organowi wysyłki. Zgłoszenie powinno przyjmować formę zgodną ze wzorcowym formularzem załączonym do rozporządzenia (załącznik IA do rozporządzenia), który obejmuje m.in. wymóg przedłożenia dowodu zawarcia umowy w sprawie odzysku lub unieszkodliwienia zgłaszanych odpadów z ich odbiorcą. Minimalny zakres przedmiotowy umowy jest wyszczególniony w art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1013/2006. Po otrzymaniu prawidłowo dokonanego zgłoszenia właściwy organ wysyłki zachowuje jego kopię oraz przekazuje zgłoszenie w terminie trzech dni roboczych właściwemu organowi miejsca przeznaczenia wraz z kopiami dla każdego właściwego organu tranzytu i powiadamia zgłaszającego, że dokonał przekazania. Właściwe organy wysyłki, miejsca przeznaczenia i tranzytu mogą, w terminie 30 dni od wysłania potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia, zgodnie z art. 8, określić warunki, na jakich wyrażają zgodę na zgłaszane przemieszczanie. Warunki takie mogą opierać się na jednej lub wielu podstawach określonych w art. 11 lub 12. Artykuły te zawierają katalog podstaw, dzięki którym właściwy organ miejsca przeznaczenia może zgłosić sprzeciw wobec przemieszczania odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia (art. 11) lub odzysku (art. 12). Kiedy zainteresowane właściwe organy wyrażą zgodę na zgłoszone przemieszczanie, wszystkie uczestniczące w nim przedsiębiorstwa winny wypełnić dokument przesyłania. Art. 16 rozporządzenia 1013/2006 zawiera szczegółowy katalog obowiązków, które zainteresowane podmioty muszą wypełnić.

Zezwolenie wydane przez GIOŚ w terminie 30 dni od wysłania potwierdzenia otrzymania zgłoszenia może być jednokrotne lub wielokrotne. W Polsce zezwolenie wielokrotne na przywóz odpadów do instalacji objętej zezwoleniem wstępnym wydaje się na czas nie dłuższy niż trzy lata.

Do uzyskania zezwolenia na przywóz odpadów na teren kraju wymagane jest ustanowienie gwarancji finansowej. Zgodnie z obecną praktyką, w przypadku zezwolenia wielokrotnego można zmniejszyć wymiar ustanowionej gwarancji do części wartości całego wolumenu przemieszczanych odpadów, ale pod warunkiem, że odpady są przemieszczane w partiach na przestrzeni czasu. Mechanizm ten może skutecznie funkcjonować, jeśli odbiorca będzie na bieżąco przetwarzał odpady i niezwłocznie przesyłał stosowne zaświadczenie do GIOŚ o ostatecznym unieszkodliwieniu lub odzysku. Istotne jest to, by na terytorium RP nie znajdywało się więcej nieprzetworzonych partii odpadów niż ilość, na którą została ustanowiona gwarancja finansowa.

Wymogi szczegółowe w obrocie poza UE

Zgodnie z artykułem 42 ust. 2 pkt a rozporządzenia 1013/2006, GIOŚ ma 60 dni na wydanie zgody na przemieszczanie odpadów od wysłania potwierdzenia do otrzymania zgłoszenia. W ust. 3 art. 42 ustawodawca europejski statuuje dodatkowe przepisy regulujące obieg dokumentów w związku z przekraczaniem granicy celnej UE.

Przy wywozie odpadów do państw trzecich istotne jest to, czy w danym kraju obowiązuje decyzja Rady OECD C(2001)107/Final dotycząca przeglądu decyzji C(92)39/Final w sprawie kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku. Jeśli w państwie trzecim ona obowiązuje, stosuje się art. 38-40 rozporządzenia, a jeśli nie, to znaczenia nabiera odpowiedź, jakiej udzieliło państwo na pisemny wniosek Komisji, wysłany zgodnie z art. 37 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Komisja we wniosku wezwała państwa trzecie do potwierdzenia na piśmie, że odpady wymienione w załączniku III lub IIIA do tego rozporządzenia, których wywóz nie jest zakazany na mocy art. 36, mogą być wywożone ze Wspólnoty w celu poddania ich odzyskowi w danym państwie oraz zwróciła się z prośbą o informacje na temat ewentualnych procedur kontrolnych przeprowadzanych w państwie przeznaczenia oraz o wskazanie, czy państwo trzecie opowiedziało się za wprowadzeniem zakazu lub stosowaniem procedury uprzedniego zgłoszenia na piśmie i zgody, lub czy odstąpi od kontroli w przypadku takich odpadów. To, jak długo wywóz odpadów do krajów poza UE będzie dopuszczalny, zależy od terminu wejścia w życie Poprawki III/1 do Konwencji bazylejskiej, dotyczącej zakazu eksportu odpadów do krajów innych niż określone w załączniku VII konwencji (Ban Ammendment). Zakaz dotyczy wywozu wszystkich odpadów niebezpiecznych z państw wymienionych w aneksie VII (państw członków OECD, EU oraz Lichtensteinu) do krajów innych niż wysokorozwinięte. Polska ratyfikowała tę poprawkę 29 stycznia 2003 r. Należy pamiętać, że międzynarodowe przemieszczanie odpadów, z wyłączeniem przemieszczania odpadów wewnątrz Unii Europejskiej, jest realizowane przez wyznaczone przejścia graniczne i w wyznaczonych urzędach celnych.

Wykaz przejść granicznych, którymi realizowane jest międzynarodowe przemieszczanie odpadów, został określony w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji w sprawie wykazu przejść granicznych, którymi realizowane jest międzynarodowe przemieszczanie odpadów (DzU z 2008 r. nr 123, poz. 800).

Krzysztof Kwiecień, prawnik w Departamencie Prawa Energetycznego, Kancelaria Prawna Chałas i Wspólnicy

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *