SZŚ a zgodność z prawem

Utrzymanie zgodności z wymaganiami prawnymi jest jednym z podstawowych wymogów normy ISO 14001 i rozporządzenia EMAS. Wynika to nie tylko z zapisów zawartych w tych dokumentach, ale przede wszystkim z przekazu, jaki płynie z posiadania przez organizację certyfikatu zgodności z ISO 14001 czy rejestracji w systemie EMAS.

Z punktu widzenia partnerów handlowych czy konsumentów dokumenty te potwierdzają wiarygodność środowiskową danej organizacji. Utrzymanie zgodności z ogólnie obowiązującym z prawem jest tego fundamentem.

Oczywiste wydaje się zatem, że audytorzy pracujący dla jednostek certyfikujących, podobnie jak weryfikatorzy środowiskowi EMAS, w ramach swoich zadań powinni badać stopień zgodności działań danej organizacji z wymaganiami prawnymi. Stanowisko to, mimo iż do pewnego czasu kwestionowane przez niektóre środowiska (w tym kilka jednostek certyfikujących), zostało potwierdzone z chwilą opublikowania w 2007 r. przez European co-operation for Accreditation (organizację zrzeszającą europejskie jednostki akredytujące) wytycznych EA-7/04 pn. „Zgodność z prawem jako część akredytowanej certyfikacji w odniesieniu do ISO 14001”1. Dokument ten wskazuje, że w procesie audytu jednostka certyfikująca bada zgodność z wymaganiami normy odnoszącymi się do zgodności z prawem, by uzyskać pewność, czy zastosowane narzędzia zarządcze są skuteczne. „Rozmyślna lub trwała niezgodność powinna być uważana za poważne naruszenie zawartego w polityce zobowiązania do osiągnięcia zgodności z prawem oraz zaleca się, aby uniemożliwiło to certyfikację lub stało się powodem do zawieszenia lub cofnięcia certyfikacji wg ISO 14001”1. Pośrednio audytorzy oceniają zatem poziom zgodności z prawem. Konkluzją tego rozumowania jest teza, wg której poziom zgodności z wymaganiami prawnymi stanowi miarę (choć nie jedyną) skuteczności systemu zarządzania środowiskowego (SZŚ). Norma ISO 14001 oferuje kilka narzędzi, których zadaniem jest zapewnienie skuteczności SZŚ w zapewnieniu zgodności z prawem. Zostały one omówione w Wytycznych EA-7/041. Najważniejsze w odniesieniu do zgodności z prawem punkty ISO 14001:2004, będące elementami SZŚ zawiera ramka. Dalsza część artykułu odnosi się do większości z nich.

ISO 14001:2004 a zgodność z prawem
Określone punkty ISO 14001:2004, najważniejsze w odniesieniu do zgodności z prawem, są następującymi
elementami SZŚ:
  • publiczne zobowiązanie do zgodności z prawem zawarte w polityce środowiskowej,
  • identyfikacja i posiadanie dostępu do mających zastosowanie wymagań prawnych i innych wymagań odnoszących się do aspektów środowiskowych organizacji,
  • zastosowanie wymagań prawnych w odniesieniu do aspektów środowiskowych organizacji,
  • cele/zadania/programy,
  • sposób zarządzania i monitorowania zobowiązań prawnych,
  • ocena zgodności z prawem,
  • działania korygujące i zapobiegawcze tam, gdzie to jest konieczne,
  • audit wewnętrzny,
  • przegląd zarządzania1.

Polityka środowiskowa

Zgodnie z wymaganiami normy ISO 140012, polityka środowiskowa organizacji powinna zawierać zobowiązanie do utrzymywania zgodności z wymaganiami prawnymi i innymi, które jej dotyczą. W powiązaniu z wymaganiami stawianymi polityce (tj. by została określona przez najwyższe kierownictwo organizacji oraz aby była publicznie dostępna) winno to być bodźcem do realnego działania na rzecz zgodności z prawem. Koncepcja ta opiera się na założeniu, że jeżeli osoby z najwyższego kierownictwa organizacji publicznie zadeklarują swoje zaangażowanie w utrzymanie zgodności z prawem i innymi wymaganiami, to nie będą mogły ignorować tego zobowiązania w swoich działaniach. Zgodnie z tym, polityka środowiskowa okazuje się skutecznym narzędziem wspomagającym utrzymanie zgodności z prawem tylko wtedy, gdy wymagania normy są spełnione w całości. W związku z tym audytorzy powinni przykładać odpowiednią wagę nie tylko do treści polityki środowiskowej, ale również do sprawdzenia, czy faktycznie została ona opracowana przez najwyższe kierownictwo i czy publiczny dostęp jest adekwatny do okoliczności, w jakich działa organizacja.

Identyfikacja wymagań

Drugim narzędziem do utrzymywania zgodności są procedury identyfikacji wymagań prawnych i innych, dotyczących organizacji oraz zapewnienia dostępu do ich treści. Zgodnie z zapisami normy, mają one na celu uwzględnienie wymagań prawnych i innych we wdrożeniu i utrzymywaniu systemu zarządzania środowiskowego.

Organizacja powinna nie tylko zidentyfikować wymagania wynikające z prawa i innych źródeł, ale także przyporządkować je zidentyfikowanym wcześniej aspektom środowiskowym. Praktycznym problemem, który napotykają organizacje, jest interpretacja pojęcia „wymagania prawne i inne”. Termin ten można dodefiniować na dwa sposoby. Pierwszy z nich dotyczy słowa „wymaganie”. Wbrew praktyce stosowanej przez wiele certyfikowanych organizacji, termin ten nie oznacza tytułu aktu prawnego, ale konkretną dyspozycję wynikającą z przepisów prawa. Za wymaganie należy uznać np. konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dla podmiotu wprowadzającego ścieki do wód lub do ziemi. Taka interpretacja tego terminu wpisuje się w cele identyfikacji wymagań prawnych. Przypisanie tytułu aktu prawnego do zidentyfikowanego aspektu w większości przypadków w niewielkim stopniu przyczynia się do uwzględniania wymagań przy wdrożeniu i utrzymaniu SZŚ (poza sytuacją, kiedy pracownicy organizacji szczegółowo znają treść wymagań zawartych w danym akcie prawnym i niuansów z nimi związanych).

Kolejny problem interpretacyjny dotyczy określenia, co oznacza sformułowanie „wymagania inne niż prawne”. Można stwierdzić, że „wymagania prawne i inne” należy traktować jako zbiór wszystkich mających zastosowanie wymogów zewnętrznych, tj. sformułowanych z udziałem stron trzecich. Jeżeli przyjąć najczęściej stosowane podejście, czyli że „wymagania prawne” to te wynikające z ogólnie obowiązującego prawa (międzynarodowego – w tym wspólnotowego, krajowego oraz miejscowego) oraz z indywidualnych uzgodnień poczynionych w związku z obowiązkiem wynikającym z prawa (pozwolenia, zezwolenia, zgłoszenia itp.), to za „wymagania inne” należy uznać obowiązki wynikające z pozostałych uzgodnień, takich jak umowy (np. z odbiorcą ścieków), licencje oraz dobrowolne zobowiązania.

Zgodnie z zapisami normy ISO 14001, organizacja powinna zidentyfikować wszystkie wymagania wynikające bezpośrednio z prawa, indywidualnych uzgodnień z administracją oraz umów ze stronami trzecimi. Należy je przyporządkować aspektom środowiskowym i uwzględniać przy budowaniu i eksploatowaniu SZŚ. Identyfikacja wymagań wiąże się z dostępem do nich, ale nie stanowi to obecnie większej trudności. Sporo organizacji korzysta z elektronicznych narzędzi oferowanych przez profesjonalne wydawnictwa, a także z bezpłatnych źródeł, np. serwisu sejmowego, który zapewnia wystarczający dostęp do treści obowiązującego prawa. Warto podkreślić, że dotarcie do tych narzędzi jest dopiero warunkiem wstępnym do podjęcia identyfikacji wymagań prawnych. Znajomość wymagań prawnych i innych nie jest jednak gwarancją utrzymania zgodności, a tylko warunkiem niezbędnym do jej zapewnienia.

Audytorzy analizujący skuteczność tego elementu SZŚ sami muszą dobrze znać wymagania prawne. Bez tego trudno oceniać rozwiązania stosowane przez ocenianą organizację. Zespoły audytujące jednostki certyfikującej powinny być zatem kompetentne i posiadać stosowną wiedzę w zakresie mających zastosowanie wymagań prawnych dotyczących lokalizacji i aspektów środowiskowych organizacji w celu rozpoznania błędów lub przeoczeń oraz jakichkolwiek uchybień w dostępie do wymagań prawnych, zidentyfikowanych przez organizację1.

Ze względu na fakt, że norma ISO 14001 nie wymaga wprost prowadzenia zapisów związanych z identyfikacją wymagań prawnych, należy uznać, że skuteczność przyjętych rozwiązań trzeba oceniać wg efektów. W praktyce oznacza to, że dopiero wskazanie dowodów na brak zgodności z prawem może być uznane za potwierdzenie nieskuteczności przyjętych rozwiązań w tym obszarze. Potwierdza to konieczność zapewnienia wysokich kompetencji audytorów jednostek certyfikujących.

Ocena zgodności

Okresowa ocena zgodności z wymaganiami prawnymi i innymi jest narzędziem weryfikującym skuteczność działań na rzecz zgodności z prawem, deklarowanych w polityce środowiskowej przez najwyższe kierownictwo organizacji. Organizacje posiadające certyfikat zgodności z normą ISO 14001 w bardzo różny sposób realizują wymaganie dotyczące oceny zgodności. Podejście do tego elementu SZŚ odzwierciedla nastawienie najwyższego kierownictwa do podjętych publicznie zobowiązań.

Ocena zgodności może być realizowana jako odrębny element SZŚ lub narzędzie wbudowane w inne jego składowe. Rozporządzenie EMAS wprost wymaga, aby sprawdzanie zgodności z wymaganiami prawnymi było integralną częścią audytów wewnętrznych3. Można zatem przyjąć, że ocena zgodności realizowana całkowicie w ramach audytów wewnętrznych oraz monitorowania i pomiarów jest zgodna z wymaganiami normy ISO 14001. Warto podkreślić, że w przypadku prowadzenia oceny zgodności własnymi siłami organizacji kluczowe znaczenie dla jej skuteczności ma prawidłowa i pełna identyfikacja wymagań prawnych oraz innych. Bez wiedzy na temat szczegółowych wymagań organizacja nie będzie w stanie znaleźć ewentualnych niezgodności. Potwierdza to słuszność koncepcji przyporządkowywania aspektom środowiskowym konkretnych wymagań, a nie tytułów aktów prawnych. Takie podejście ułatwia proces oceny zgodności – wystarczy upewnić się, że każde z zidentyfikowanych wymagań jest spełniane.

Niektóre organizacje korzystają z pomocy wyspecjalizowanych podmiotów przy prowadzeniu oceny zgodności. Zaletą takiego rozwiązania jest możliwość uniezależnienia oceny zgodności od ewentualnych błędów popełnionych podczas identyfikacji wymagań prawnych i innych. Wyspecjalizowany podwykonawca bazuje na własnej znajomości wymagań prawnych, która na ogół (choć nie jest to regułą) bywa większa niż wiedza organizacji utrzymującej SZŚ. Minusem korzystania z pomocy zewnętrznej jest to, że czas poświęcony na ocenę zgodności będzie w tym przypadku znacznie krótszy. Wpływa to oczywiście na zakres próbkowanych danych. Optymalnym rozwiązaniem wydaje się zatem powiązanie obu metod: szczegółowej oceny, prowadzonej własnymi siłami w ramach audytów wewnętrznych oraz procesów monitorowania i pomiarów, wspomaganej okresową oceną, dokonywaną przez wyspecjalizowany podmiot zewnętrzny. Zastosowanie tego podejścia powoduje, że ewentualne błędy w identyfikacji wymagań prawnych i innych zostaną dostrzeżone przez specjalistów z zewnątrz, a ocena zgodności nie będzie powielać błędów w identyfikacji wymagań. Zaleca się, aby jednostka certyfikująca ustaliła, czy organizacja ustanowiła niezbędne procedury i dokonała pełnej oceny swojej zgodności z każdym mającym zastosowanie wymogiem prawnym. Ważne jest, by kluczowym elementem tego audytowania były kompetencje osób prowadzących ocenę zgodności w odniesie.

Przegląd zarządzania

Zgodnie z zapisami normy ISO 14001, najwyższe kierownictwo organizacji zobowiązane jest do okresowych przeglądów skuteczności systemu zarządzania. Wyniki oceny zgodności z wymaganiami prawnymi i innymi są z oczywistych względów jedną z najważniejszych danych wejściowych do przeglądu. Wynika to wprost z zapisów normy ISO 14001, ale przede wszystkim z logiki SZŚ. Jeżeli przyjąć, że najwyższe kierownictwo organizacji dokonało publicznej deklaracji (zobowiązania do utrzymywania zgodności z wymaganiami prawnymi i innymi), to z oczywistych względów powinno czuć się ono zobowiązane do sprawdzenia, czy deklaracja ta jest spójna z rzeczywistością. Z praktycznego punktu widzenia, nie może być dla niego także obojętne prawdopodobieństwo nałożenia na organizację ewentualnych sankcji (cywilnych, administracyjnych, karnych) za niespełnianie wymagań.

Omawianie kwestii poziomu spełniania wymogów prawnych i innych podczas przeglądów zarządzania jest ich niezbędnym, ale nie jedynym związanym ze zgodnością elementem. Norma ISO 14001 wymienia również inne dane wejściowe do przeglądu zarządzania, takie jak zmieniające się okoliczności, w tym zmiany wymagań prawnych i innych, związanych z jej aspektami środowiskowymi oraz status działań korygujących i zapobiegawczych. Analiza zmian w wymaganiach prawnych wiąże się ściśle z procedurą ich identyfikacji. Przedstawienie zmian w wymaganiach (zarówno dokonanych w ostatnim okresie, jak i przewidywanych) wymaga dogłębnej analizy aktów prawnych. Zatem ograniczenie się do przypisania aspektom środowiskowym tytułów aktów prawnych po raz kolejny nie zda egzaminu. Zaleca się, aby jednostka certyfikująca ustaliła, czy organizacja włączyła wyniki ocen zgodności do swoich przeglądów zarządzania. Ma to dać pewność, że najwyższe kierownictwo jest świadome ryzyka związanego z potencjalną lub stwierdzoną niezgodnością oraz podjęło stosowne działania w celu wypełnienia przez organizację zobowiązania do zgodności z prawem.

Rola jednostki certyfikującej

Zgodność z prawem jest jednym z podstawowych wskaźników skuteczności SZŚ. Zatem zadaniem jednostki certyfikującej, podobnie jak weryfikatora środowiskowego EMAS, jest dokonanie oceny poziomu zgodności. Nie należy jednak utożsamiać oceny dokonywanej przez jednostkę certyfikującą z tą dokonywaną w ramach SZŚ przez samą organizację, ani z kontrolą prowadzoną przez uprawnione organy administracji. Rolą jednostki certyfikującej jest zbadanie czy mechanizmy wchodzące w skład SZŚ są skuteczne, tj. czy ich stosowanie przynosi pożądany efekt. Jednostka certyfikująca, poprzez proces oceny dla potrzeb certyfikacji, powinna dokonać oceny zgodności organizacji z wymaganiami ISO 14001:2004, odnoszącymi się do zgodności z prawem i nie powinna udzielić certyfikacji do czasu wykazania zgodności2.

Jednostka certyfikująca traktuje fakt zgodności (lub jej braku) jako dowód na właściwe (bądź niewłaściwe) funkcjonowanie mechanizmów systemowych. Pozyskany przez audytora dowód na brak zgodności z wymogami prawnymi nie jest zatem ostateczną konkluzją audytu, jak ma to miejsce w przypadku kontroli WIOŚ, a jedynie podstawą do analizy skuteczności elementów SZŚ, które doprowadziły do zaistnienia tej niezgodności. Po części uzasadnia to stosowanie metody próbkowania podczas audytów prowadzonych przez jednostkę certyfikującą. Działania audytorów nie dublują zatem pracy inspektorów WIOŚ. Zaleca się, aby audyt polegał na ocenie działań, w zakresie których obowiązują pozwolenia środowiskowe lub inne stosowne prawodawstwo, na podstawie analizy ryzyka i przy zastosowaniu próbkowania, w celu potwierdzenia utrzymywania zgodności środowiskowej1.

Utrzymanie zgodności z wymaganiami prawnymi jest jednym z podstawowych zadań dla organizacji certyfikowanej w zakresie zgodności z normą ISO 14001. Audytorzy dokonują oceny, a na podstawie jej wyników wnioskują o poziomie skuteczności przyjętych rozwiązań. Brak zgodności jest podstawą do odmowy wydania certyfikatu. Audytorzy w swojej pracy muszą nie tylko znać wymagania prawne, ale również oceniać, czy znaleziona niezgodność faktycznie dyskwalifikuje organizację w jej staraniach o certyfikat. W praktyce okazuje się, że literalna interpretacja wymagania oraz każda niezgodność z prawem uniemożliwiająca zdobycie bądź utrzymanie certyfikatu okazuje się nieracjonalna.

Źródła

1. Wytyczne EA-7/04 pn. Zgodność z prawem jako część akredytowanej certyfikacji w odniesieniu do ISO 14001. European co-operation for Accreditation 2007.

2. Norma PN-EN ISO 14001. Systemy zarządzania środowiskowego – Wymagania i wytyczne stosowania.

3. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1221/2009 z 25 listopada 2009 r. w sprawie dobrowolnego udziału organizacji w systemie ekozarządzania i audytu we Wspólnocie (EMAS), uchylające rozporządzenie (WE) nr 761/2001 oraz decyzje Komisji 2001/681/WE i 2006/193/WE.

Pochyluk

Robert Pochyluk, prezes Stowarzyszenia Polskie Forum ISO 14000, dyrektor serwisu eko-net.pl

Opublikowano: Ecomanager Numer 7/2011 (16-17)

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *