Produkt uboczny czy odpad?

Warto zwrócić uwagę na możliwość bezpośredniego wykorzystywania regulacji, wynikających z dyrektywy o odpadach, pomimo braku ich transpozycji do prawa krajowego. Dotyczy to w szczególności rozróżnienia pomiędzy odpadem a produktem ubocznym.

Projekt nowej ustawy o odpadach1 znajduje się na ostatnim etapie przygotowań. Ma ona charakter dostosowawczy do prawa Unii Europejskiej i zawiera szereg nowych rozwiązań prawnych ważnych dla przedsiębiorców, m.in. w kwestii różnic pomiędzy procesami odzysku a recyklingiem.

Dotychczasowe podejście

Przez recykling, zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 14 Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach2, rozumiemy „taki odzysk, który polega na powtórnym przetwarzaniu substancji lub materiałów zawartych w odpadach w procesie produkcyjnym w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu, w tym też recykling organiczny, z wyjątkiem odzysku energii”. Szczegółowe wyjaśnienie tego pojęcia występuje zarówno w orzecznictwie ETS, doktrynie prawa oraz dotychczasowych wyjaśnieniach Ministerstwa Środowiska i Komisji Europejskiej.

W orzecznictwie ETS problem recyklingu i kwalifikowania produktu poruszony został w sprawie C 444/00 „The Queen, na wniosek Mayer Parry Recycling, przeciwko Environment Agency i Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions, przy udziale Corus (UK) i Allied Steel i Wire (ASW). Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) – Zjednoczone Królestwo”, rozstrzygniętej wyrokiem z 19 czerwca 2003 r. Jej przedmiotem było ustalenie, czy proces, w wyniku którego uzyskiwany jest materiał „Grade 3B” uznać można za recykling czy odzysk. „Grade 3B” jest mieszanką, na którą składają się skrawki metalowe wraz z zanieczyszczeniami, które służą do produkcji stali. ETS uznał, że nie mamy do czynienia z procesem recyklingu, gdyż zanieczyszczenia te przed produkcją stali muszą zostać usunięte z materiału „Grade 3B”. Nie można było go więc uznać za ostateczny produkt, jako że przed dalszym wykorzystaniem musiał jeszcze podlegać przetworzeniu.

Doktryna prawa i wyjaśnienia

Podobne rozumienie definicji recyklingu wskazywane jest przez doktrynę prawa. Pojęcie to stało się przedmiotem wielu analiz3, 4. J. Jerzmański i M. Górski zwracają uwagę na dwie cechy charakterystyczne, które pozwalają na odróżnienie recyklingu od innych metod odzysku: „Te cechy to – powtórne przetworzenie substancji lub materiałów, dokonane w określonym celu, przy czym obie cechy muszą wystąpić łącznie. […]. Celem recyklingu ma być uzyskanie substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub innym, wobec czego – z tego punktu widzenia – o tym, czy dany proces jest recyklingiem, czy nie, decydują jego efekty, czyli uzyskany produkt.” Identyczny pogląd w sprawie przedstawiany jest przez Draniewicza4.

Ministerstwo Środowiska w piśmie z 4 czerwca 2002 r. (PEod 405/450/2002/iK) również zaprezentowało pogląd, iż „W przypadku producenta gotowego wyrobu finalnego – produktu, w wytworzeniu którego na linii produkcyjnej zostały powtórnie przetworzone substancje lub materiały zawarte w odpadach, producenta tegoż wyrobu, można traktować jako posiadacza odpadów prowadzącego recykling. W przypadku natomiast producenta surowca wtórnego, takiego jak: regranulat, aglomerat, przemiał, stłuczka szklana, makulatura czy opakowania metalowe, stwierdzenie, że producent taki przeprowadza recykling, nie jest możliwe, do momentu udowodnienia, że dany surowiec wtórny stanowi produkt spełniający określone normy jakościowe jak dla surowca pierwotnego. W przypadku, gdy posiadacz odpadów tak przetworzy (fizycznie i/lub chemicznie) tworzywo sztuczne, że powstały np. regranulat będzie spełniał normy jakościowe dla regranulatu z tworzywa sztucznego, będzie wtedy mógł być traktowany jako wytwórca produktu. Natomiast, jeżeli tworzywo sztuczne będzie tylko mechanicznie rozdrobnione czy przesortowane i nie będzie spełniało norm jakościowych, będzie to w świetle przepisów ustawy o odpadach traktowane jako wytworzenie odpadu, a nie prowadzenie procesu odzysku (w tym przypadku recyklingu). Jeżeli regranulat będzie spełniał normy jakościowe tak, aby producent jakiegoś wyrobu z tworzywa sztucznego mógł ten regranulat bezpośrednio wykorzystać w procesie produkcyjnym swojego wyrobu, może on być traktowany jako produkt.”

Identyczny wniosek wysnuć można także na podstawie stanowiska prezentowanego przez Komisję Europejską, co obrazuje opracowany przez nią Komunikat wyjaśniający, dotyczący odpadów i produktów ubocznych (Bruksela, 21 lutego 2007 r. KOM(2007) 59 końcowy).

Dyrektywa o odpadach

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy5weszła w życie 12 grudnia 2008 r. Jako termin transpozycji jej regulacji do prawa krajowego wskazano 12 grudnia 2010 r. Oznacza to, że Polska ma już prawie półtoraroczne opóźnienie. Dyrektywa 2008/98/WE zastąpiła dyrektywę 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów, która ustanawiała podstawowe ramy prawne, dotyczące postępowania z odpadami we Wspólnocie. Jej przyjęcie wynikało już z decyzji nr 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 lipca 2002 r., ustanawiającej szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska, w którym wzywano do opracowania lub zmiany prawodawstwa w sprawie odpadów, w tym wyjaśnienia różnicy pomiędzy odpadami a substancjami lub przedmiotami niebędącymi odpadami, oraz do opracowania środków dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów i gospodarowania nimi, w tym również określenia celów. Ponadto w świetle prowadzonej polityki zmniejszania ilości aktów prawnych odnoszących się do zbliżonej tematyki, postanowiono w nowej dyrektywie odpadowej uwzględnić materię do tej pory regulowaną w kilku aktach: w dyrektywie Rady 91/689/EWG z 12 grudnia 1991 r. w sprawie odpadów niebezpiecznych oraz dyrektywie Rady 75/439/EWG z 16 czerwca 1975 r. w sprawie unieszkodliwiania olejów odpadowych, co oznacza ich uchylenie. Dyrektywa 2008/98/WE ustanawia środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzkiego przez zapobieganie i zmniejszanie negatywnego wpływu, wynikającego z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz przez ograniczenie ogólnych skutków użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania. Reguluje m.in. takie kwestie jak: hierarchia postępowania z odpadami, utrata statusu odpadu, wykaz odpadów, rozszerzona odpowiedzialność producenta, zapobieganie powstawaniu odpadów, odzysk, ponowne wykorzystanie i recykling, unieszkodliwianie oraz ochrona zdrowia ludzkiego i środowiska w gospodarowaniu odpadami. Ponadto odnosi się do kosztów gospodarki odpadami, odpowiedzialności za gospodarowanie nimi, kontroli odpadów niebezpiecznych i ich oznakowania, olejów odpadowych, bioodpadów, wydawania zezwoleń w zakresie gospodarki odpadami, a także planów i programów gospodarki odpadami i udziału społeczeństwa przy przyjmowaniu tych dokumentów.

Uregulowanie produktów ubocznych

Jedną z nowości, które pojawiły się w dyrektywie, jest regulacja odnosząca się do produktów ubocznych (art. 5). Zgodnie z nią, substancja lub przedmiot, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkowanie, mogą być uznane za produkt uboczny, a nie za odpady, o których mowa w art. 3 pkt 1 dyrektywy („odpady” oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się został zobowiązany), wyłącznie jeżeli spełnionych jest kilka warunków. Przede wszystkim dalsze wykorzystywanie danej substancji lub tego przedmiotu musi być pewne, dana substancja lub przedmiot mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez jakiegokolwiek dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa, dana substancja lub przedmiot są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego oraz dalsze wykorzystywanie jest zgodne z prawem, tzn. dana substancja lub przedmiot spełniają wszelkie istotne wymagania dla określonego zastosowania w zakresie produktu, ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego, i nie doprowadzi do ogólnych niekorzystnych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzkie.

Na podstawie tych warunków można wskazać środki określające kryteria, jakie muszą być spełnione, aby konkretne substancje lub przedmioty mogły być uznane za produkty uboczne, a nie za odpady, o których mowa w art. 3 pkt 1 dyrektywy5. Środki te, mające na celu zmianę, innych niż istotne elementów tej dyrektywy poprzez jej uzupełnienie, są przyjmowane zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 39 ust. 2.

Projekt ustawy o odpadach

Do regulacji zawartych w dyrektywie nawiązuje projekt ustawy o odpadach (z 30 marca 2012 r.). W stosunku do dotychczas obowiązujących przepisów rozszerzono zakres przedmiotowy ustawy. Wynika to z przepisów dyrektywy ramowej, która przez wprowadzenie nowych instrumentów prawnych, a w szczególności przepisów dotyczących produktów ubocznych oraz substancji lub przedmiotów, które utraciły status odpadów, obejmuje swoimi postanowieniami zagadnienia związane nie tylko z odpadami. W związku z tym analogiczny do dyrektywy ramowej zakres przedmiotowy określa projekt ustawy. Zagadnienia produktów ubocznych, zawarto w bardzo rozbudowanym rozdziale 4 – Uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. W projekcie ustawy ujęto kryteria uznawania przedmiotów lub substancji za produkty uboczne, zgodnie z art. 5 dyrektywy ramowej. W związku z tym, zgodnie z projektowanymi przepisami, przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione pewne warunki. Chodzi o to, że dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji musi być pewne pewne, przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa, dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego oraz dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi (art. 10 projektu1).

Zgłoszenie produktu ubocznego

Wprowadzona zostaje cała administracyjna procedura uznawania za produkt uboczny, przypisana marszałkowi województwa. Wytwórca przedmiotu lub substancji, o których mowa w art. 10, jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa, właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania, zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny (art. 11 ust. 1).

Zgłoszenie to zawiera: imię i nazwisko lub nazwę podmiotu oraz adres jego zamieszkania lub siedziby, numer identyfikacji podatkowej (NIP) i numer REGON, o ile posiada, miejsce wytwarzania przedmiotu lub substancji przewidzianych do uznania za produkt uboczny, wskazanie przedmiotu lub substancji przewidzianych do uznania za produkt uboczny oraz ich masy, a także opis procesu produkcyjnego, w którym powstaje przedmiot lub substancja i procesu, w którym zostaną one wykorzystane (art. 11 ust. 2). Punkt ten związany jest z tym, że o ile produkt uboczny może powstać wyłącznie jako pozostałość procesu produkcyjnego, o tyle jego wykorzystanie jest możliwe zarówno w procesach produkcyjnych, jak i innych (np. jako pasza do karmienia zwierząt).

Do zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny dołącza się dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 10, oraz szczegółowych wymagań, o ile zostały określone. Dowodami mogą być zwłaszcza umowy potwierdzające wykorzystanie przedmiotu lub substancji do określonych celów lub wyniki badań potwierdzające właściwości przedmiotu lub substancji, wykonane przez laboratoria, o których mowa w art. 147a Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (art. 11 ust. 3). Uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje, jeżeli marszałek województwa w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania zgłoszenia o uznaniu przedmiotu lub substancji za produkt uboczny nie wyrazi sprzeciwu w drodze decyzji (art. 11 ust. 4). Wskazać można, że jest to stosunkowo długi czas na podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Jednakże zdecydowanie pozytywnie należy ocenić przyjęcie instytucji zgłoszenia i ewentualnego sprzeciwu zamiast tworzenia kolejnej procedury zezwolenia.

Umożliwiono także wydanie fakultatywnego rozporządzenia – minister właściwy do spraw środowiska może określić szczegółowe wymagania dotyczące uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, kierując się względami ochrony środowiska, życia lub zdrowia ludzi oraz przepisami prawa Unii Europejskiej. Upoważnienie to ma charakter fakultatywny, ze względu na fakt, że ewentualne wydanie tego rozporządzenia będzie uzależnione od wcześniejszego wydania w tym samym zakresie decyzji Komisji Europejskiej (na podstawie dyrektywy ramowej). Pozytywnym przejawem tej fakultatywności jest to, że brak tego aktu prawnego nie będzie blokował procedury przyjmowania zgłoszeń.

Sprawozdawczość i zakazy

W celach sprawozdawczych proponuje się regulację, zgodnie z którą marszałek województwa przekazuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska, w terminie do 31 marca następnego roku, zbiorczą informację za dany rok o liczbie otrzymanych zgłoszeń uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, wyrażonych sprzeciwach oraz o przypadkach uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny oraz ich masy (art. 12 ust. 1). Minister środowiska określi natomiast, w drodze rozporządzenia, wzór zbiorczej informacji, o której wspomniano wcześniej, kierując się potrzebą ujednolicenia zawartych w niej danych (art. 12 ust. 2).

W kontekście zakazów odnoszących się do produktów ubocznych przyjęto, że zakazuje się łącznego magazynowania produktów ubocznych i odpadów, a także magazynowania produktów ubocznych w miejscach przeznaczonych do magazynowania lub składowania odpadów (art. 13 ust. 1).

Ma to umożliwić organom kontrolnym monitorowanie sposobu postępowania z produktami ubocznymi, a także odpadami o takim samym lub podobnym charakterze. Ponadto dookreślono, że substancje lub przedmioty, które przestały spełniać warunki i wymagania, o których mowa w art. 10 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 6, są odpadami (art. 13 ust. 2).

Interesującym, chociaż jak na razie stosunkowo rzadko stosowanym elementem, jest bezpośrednie zastosowanie prawa unijnego przez przedsiębiorców. Opisana sytuacja daje taką możliwość. Jest to związane z upływem terminu transpozycyjnego. W związku z tym, że Polska nie transponowała w terminie dyrektywy, a jej przepisy nie nadają się do bezpośredniego stosowania (a taki charakter mają bezwzględnie regulacje odnoszące się do produktów ubocznych), to jednostki, w tym przedsiębiorcy, mogą domagać się ich uwzględnienia w krajowych postępowaniach administracyjnych. Oznacza to, że przepisy te obowiązują w Polsce wprost od 12 grudnia 2010 r. i można się na nie powoływać.

Źródła

1. Projekt ustawy o odpadach z 30 marca 2012 r. www.mos.gov.pl/g2/big/2012_04/119d0010c269d27d303420458c29b3a0.pdf.

2. Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (DzU z 2001 r., nr 62, poz. 628, z późn. zm.).

3. Jerzmański J. (red.): Ustawa o odpadach. Komentarz. Wyd. Centrum Prawa Ekologicznego. Wrocław 2002.

4. Draniewicz B.: Gospodarowanie odpadami i opakowaniami – opłaty. Komentarz. C.H. Beck. Warszawa 2005.

5. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz Urz. UE L 312 z 22 listopada 2008 r.).

prof. dr hab. Zbigniew Bukowski, Uniwersytet Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy, wspólnik w kancelarii Jendrośka, Jerzmański, Bar & Wspólnicy. Prawo gospodarcze i ochrony środowiska.

Opublikowano: Ecomanager Numer 5/2012 (26)

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *