Ochrona powietrza barierą inwestycyjną?

Ciekawą kwestią są ograniczenia inwestycyjne dla przedsiębiorców, przemycane w ramach programów ochrony powietrza. Zgodnie z ustawą – Prawo ochrony środowiska, programy naprawcze, w tym program ochrony powietrza, mają na celu doprowadzenie do przestrzegania standardów jakości środowiska.

Programy tworzone są w drodze aktu prawa miejscowego, który podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego i mają moc wiążącą na obszarze (lub jego części) działania organu, który je ustanowił. W konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się na samym końcu – za Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi za zgodą wyrażoną w ustawie, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami. Oznacza to konieczność zgodności z wszystkimi typami aktów prawnych. Akty prawa miejscowego wydawane są nie tylko przez organy jednostek samorządu terytorialnego, ale także przez terenowe organy administracji rządowej.

Programy ochrony powietrza zaliczamy do kategorii aktów wykonawczych. Wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych.

Upoważnienie to określa organ uprawniony do wydania aktu oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Ma ono charakter wiążący, co oznacza, że organowi nie wolno wykroczyć poza określony w nim zakres spraw. Takie wykroczenie stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności aktu.

Problematyka ogłaszania aktów prawa miejscowego uregulowana jest w Ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przewiduje ona, że akty prawa miejscowego muszą być ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wydaje wojewoda. Zgodnie z orzecznictwem NSA wojewoda musi opublikować w nim uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, która została mu prawidłowo przedłożona do kontroli, a której nieważności z prawem nie orzekł ani wojewoda, ani Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt OSA 3-4/00). Dniem ogłoszenia aktu jest dzień wydania dziennika, natomiast przepisy wchodzą w życie po upływie 14 dni od chwili ogłoszenia, chyba że ustawa lub sam przepis prawa miejscowego przewidują termin późniejszy.

Procedura przyjmowania

Pierwszym elementem procedury przyjmowania programu ochrony powietrza jest przygotowanie projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza. Dla stref, w których poziom substancji w powietrzu przekracza poziom dopuszczalny powiększony o margines tolerancji, przygotowuje go marszałek województwa w terminie 12 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref. Projekt ten ma na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu. W tym samym terminie projekt uchwały w sprawie programu ochrony powietrza przedstawia się do zaopiniowania właściwym starostom. Starosta jest obowiązany do wydania opinii w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania. Opinia starosty jest dla marszałka województwa niewiążąca prawnie, tzn. może być przez niego uwzględniona, ale nie musi.

Sejmik województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, określa, w drodze uchwały, program ochrony powietrza. Ostateczne jego brzmienie zależy więc od sejmiku województwa, który jest zobligowany do przestrzegania szczegółowych przepisów dotyczących programów ochrony powietrza i nie może w dowolny sposób nakładać obowiązków określonych wprogramie.

Szczególny rodzaj stanowią programy związane z przekroczeniem poziomów docelowych. Poziom docelowy substancji, to taki, który ma być osiągnięty w określonym czasie za pomocą ekonomicznie uzasadnionych działań technicznych i technologicznych. Poziom ten określa się w celu zapobiegania lub ograniczania szkodliwego wpływu danej substancji na zdrowie ludzi lub środowisko. Poziomy docelowe określone są dla arsenu, benzo(α)pirenu, kadmu, niklu oraz ozonu. Dla stref, w których poziom substancji w powietrzu przekracza poziom docelowy, sejmik województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, po zasięgnięciu opinii właściwych starostów, określa, w drodze uchwały, program ochrony powietrza, mający na celu osiągnięcie poziomów docelowych substancji w powietrzu. Starosta jest obowiązany do wydania opinii w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza.

Przepisy stwarzają możliwość, aby dla stref, w których został przekroczony poziom dopuszczalny albo poziom docelowy więcej niż jednej substancji w powietrzu, można sporządzić wspólny program ochrony powietrza, dotyczący tych substancji.

Ustawa nakazuje też w pewnych sytuacjach współdziałanie sąsiadujących ze sobą organów administracji publicznej. Jeżeli przyczyny wywołujące przekroczenia dopuszczalnych lub docelowych poziomów substancji w powietrzu w strefach, dla których opracowywane są programy ochrony powietrza, występują na terenie innego województwa niż zlokalizowane są strefy, właściwi marszałkowie województw współdziałają w sporządzaniu programów ochrony powietrza.

Zakres programów

Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska1 wskazują na zakres programu ochrony środowiska. W programie ustala się: obszar jego obowiązywania, naruszone standardy jakości środowiska wraz z podaniem zakresu naruszenia, podstawowe kierunki i zakres działań niezbędnych do przywracania standardów jakości środowiska, harmonogram rzeczowo-finansowy planowanych działań, a także podmioty, do których skierowane są obowiązki ustalone w programie. W razie potrzeby zapisuje się w nim dodatkowe obowiązki podmiotów korzystających ze środowiska, związane z ograniczaniem oddziaływania na środowisko, polegające na prowadzeniu pomiarów wielkości emisji lub poziomów substancji bądź energii w środowisku, przekazywaniu, ze wskazaną częstotliwością, wyników prowadzonych pomiarów oraz informacji dotyczących przestrzegania wymagań określonych w posiadanych pozwoleniach, a także ograniczeniu czasu obowiązywania posiadanych przez dany podmiot pozwoleń, nie krócej jednak niż do dwóch lat. Niemniej każde nałożenie dodatkowych obowiązków winno zostać szczegółowo uzasadnione (w programie lub w uzasadnieniu do programu). Ponadto w programie określa się obowiązki organów administracji, polegające na przekazywaniu organowi przyjmującemu program informacji o wydawanych decyzjach, mających wpływ na realizację programu oraz sposób kontroli i dokumentowania realizacji programu oraz jego efektów (art. 84 ust. 2).

W doktrynie zaprezentowano pogląd, iż każdy program działania na rzecz ochrony środowiska powinien zawierać: ścisłe czasowe określenie planowanych zadań, ich cele oraz sposoby finansowania2.

Z kolei ustalenie treści programu dokonywane jest w szczególności na podstawie: oceny charakteru i zakresu aktualnego stanu środowiska, dokonanej głównie na podstawie danych państwowego monitoringu środowiska, analizy możliwych do zastosowania rozwiązań o charakterze organizacyjnym, technicznym lub ekonomicznym, planowanych działań, z uwzględnieniem konieczności stosowania technologii, o których mowa w art. 143, albo najlepszych dostępnych technik, analizy kosztów zastosowania proponowanych środków ochronnych, z uwzględnieniem ich optymalizacji, a także analizy charakteru obszarów ograniczonego użytkowania, istniejących na terenie objętym programem, oraz zakresu wprowadzonych ograniczeń w korzystaniu z tych obszarów.

Zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska, szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza, określa minister środowiska w drodze rozporządzenia, biorąc pod uwagę ich cele. W rozporządzeniu ustalono formę sporządzania i niezbędne części składowe programów ochrony powietrza oraz zakres zagadnień, które powinny zostać określone i ocenione w tych programach. Upoważnienie to zostało wykonane przez Rozporządzenie Ministra Środowiska z 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza3. Określa ono szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza, mające na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych i docelowych substancji w powietrzu. Rozporządzenie ustala formę sporządzania, niezbędne części składowe programów oraz zakres zagadnień, które powinny zostać w nich określone i ocenione. Trzeba przy tym pamiętać, że zakres wskazany w rozporządzeniu nie może przekroczyć zakresu programu określonego w ustawie, co po szczegółowej analizie treści rozporządzenia budzi wątpliwości.

Środki ochrony

Skutkiem uchwalenia, prawidłowego ogłoszenia i wejścia w życie programu ochrony powietrza jest powszechny obowiązek jego przestrzegania, w tym przez podmioty, które stały się jego bezpośrednim adresatem. Istotnym jego efektem jest odmowa wydania pozwolenia emisyjnego, jeśli jego wydanie jest niezgodne z programem ochrony powietrza (art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska).

Potencjalne środki mające na celu ochronę przed niezgodnymi z prawem ustaleniami, jakie mogłyby zostać zawarte w programie ochrony powietrza, uregulowane są w Ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (DzU z 2001 r. nr 142, poz.1590, z późn. zm.).

Po pierwsze, warto byłoby skorzystać z możliwości, jakie mają organy nadzoru. Związane jest to z tym, iż marszałek województwa przedstawia wojewodzie uchwały sejmiku województwa w ciągu siedmiu dni od dnia ich podjęcia (art. 81). Uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od chwili doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81 (art. 82 ust. 1). Pierwszym krokiem mogłoby więc być zawiadomienie organu nadzoru o podjęciu uchwały niezgodnej z prawem.

Bardziej bezpośrednim uprawnieniem jest możliwość zaskarżenia programów ochrony powietrza do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Ustawodawca w ten sposób wprowadził instytucję, która ma sprzyjać wyeliminowaniu z obrotu prawnego nielegalnych zachowań organów jednostek samorządu terytorialnego: gmin, powiatów i województw. Wszystkie ustawy samorządowe gwarantują możliwość ochrony interesu prawnego lub uprawnień innych podmiotów przed działaniami organów jednostek samorządu terytorialnego. Uzupełnieniem skarg organów nadzoru na uchwały organów tych jednostek są skargi z art. 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym oraz odpowiadające im skargi z art. 87 i 88 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 90 oraz 91 ustawy o samorządzie województwa. Przede wszystkim dają one podstawę zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały poza trybem nadzorczym. Umożliwiają bowiem wnoszenie do sądu skarg na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy, powiatu lub województwa w sprawie z zakresu administracji publicznej przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą lub zarządzeniem. Dodatkową przesłanką do zaskarżania jest bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia.

Wniesienie skargi

W przypadku wniesienia skargi obowiązuje ogólna przesłanka, a mianowicie wyczerpanie środków odwoławczych. Wynika to bezpośrednio z przepisów regulujących, w których ustawodawca stanowi, że skargę można wnieść „po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia”. Do wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. W postanowieniu z 17 maja 1991 r. NSA orzekł, że: „wezwanie będzie bezskuteczne, jeżeli organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę, nie zadość uczynił żądaniu w całości lub w jakikolwiek części albo nie udzielił odpowiedzi w przepisanym terminie. Wezwanie takie powinno zawierać: oznaczenie wnioskodawcy, oznaczenie kwestionowanej uchwały oraz wskazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy”.

Zasadniczo skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę. Nie można tego natomiast zrobić, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Jeśli od podjęcia kwestionowanej uchwały upłynął rok, to sąd administracyjny nie może stwierdzić jej nieważności. W takiej sytuacji sąd orzeka o niezgodności uchwały z prawem.

Dotychczas realizowane programy ochrony powietrza zawierają, obok wielu ogólnikowych sformułowań, które można różnorako interpretować, także pewne szczegółowe wymogi skierowane do indywidualnych podmiotów gospodarczych, wykraczające poza katalog dodatkowych obowiązków, jakie mogą być w programach określone.

Zdarza się nawet, że w programach określa się, bez jakiegokolwiek porozumienia z podmiotem gospodarczym, koszt działań, jakie ma on podjąć w przyszłości na podstawie tego programu. W tym zakresie warto zwrócić uwagę na orzeczenie NSA, które co prawda dotyczyło zadań nałożonych w drodze programu na gminę, ale analogicznie można je zastosować do podmiotów gospodarczych.

Sejmik Województwa Opolskiego przyjął program ochrony powietrza dla powiatu kędzierzyńsko-kozielskiego. Zobowiązał w nim prezydenta Kędzierzyna-Koźla do likwidacji, do czerwca 2011 r., ogrzewania piecowego i podłączenia do sieci cieplnej wszystkich budynków w dwóch osiedlach. Gmina Kędzierzyn-Koźle zaskarżyła uchwałę do WSA w Opolu, który to stwierdził nieważność zaskarżonych punktów uchwały (sygn. II SA/Op. 154/10). Sprawa trafiła jednak do NSA, a ten podzielił stanowisko gminy i WSA. NSA przyjął, że wprowadzenie do programu ochrony powietrza regulacji odnoszącej się bezpośrednio i jedynie do gm. Kędzierzyn-Koźle nie spełnia wymogów prawa miejscowego. Ponadto nałożony na gminę nakaz likwidacji ogrzewania piecowego nie znajduje też oparcia w art. 84 ustawy Prawo ochrony środowiska (sygn. II OSK 1159/10). Analogicznie podejście zastosowane w tym orzeczeniu w zakresie ustalania obowiązków dla gminy można odnieść także do obowiązków nakładanych w programach ochrony powietrza na przedsiębiorców.

Źródła

1. Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DzU z 2008 r. nr 25, poz. 150, z późn. zm.).

2. Korzeniowski P.: Nowe prawo ochrony środowiska charakterystyka wybranych instytucji prawnych. „Przegląd Legislacyjny” 2/2002.

3. Rozporządzenie Ministra Środowiska z 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza(DzU z 2008 r. nr 38, poz. 221).

prof. dr hab. Zbigniew Bukowski, Uniwersytet Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy, wspólnik w kancelarii Jendrośka, Jerzmański, Bar & Wspólnicy. Prawo gospodarcze i ochrony środowiska

Opublikowano: Ecomanager Numer 4/2012 (25)

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *