Co wpływa na długość procedury środowiskowej?

Dlaczego przedsiębiorcy zaczynają unikać inwestowania w Polsce? Jakie są największe przeszkody napotykane przez inwestorów? Z czym muszą się oni borykać, o czym pamiętać, z czym walczyć, a co zaakceptować?

Polska należy do krajów, w których przedsiębiorcom bardzo trudno jest egzystować i podejmować nowe działania inwestycyjne. Dotyczy to także inwestorów zagranicznych. By polska gospodarka mogła rozwijać się jeszcze szybciej, potrzebuje zarówno sporego zastrzyku finansowego, jak i nowych miejsc pracy. Jednak powstaje pytanie, jak rodzimy oraz napływowy biznes mają rozwijać się napotykając jedynie na przeszkody? Jedną z największych barier w sprawnym przebiegu procesu inwestycyjnego są bardzo częste zmiany legislacyjne. Zdarza się, że inwestor czekając na decyzję środowiskową, przyłączenia do sieci czy też pozwolenie na budowę, przeżyje nie jedną, ale nawet kilka nowelizacji ustawy, na podstawie której ma być ona wydana. Jest to jedna z większych bolączek dzisiejszej gospodarki.

Przykładem na wysoką labilność polskiego prawodawstwa jest słynny podatek od kopalin, który nie tak dawno skutecznie odstraszył potencjalnych inwestorów, znacznie zwiększając koszty wydobycia gazu łupkowego i czyniąc tym samym ten proces niemalże nieopłacalnym. Biznes nie polega przecież na tym by przedsiębiorca dokładał do swojej inwestycji, ale by na niej zarobił. Najgorsza z możliwych sytuacji, jaka mogłaby się zdarzyć, to taka, w której podczas czekania przedsiębiorcy na wydanie decyzji zachodzą zmiany w przepisach, które powodują, że inwestycja nie będzie mogła zostać zrealizowana. Polskie prawo w takim przypadku nie przewiduje „z urzędu” odszkodowania za poniesione straty. O to przedsiębiorca będzie musiał walczyć w sądzie i nie jest pewne, że sprawę wygra. Przewlekłość procesów w sądach gospodarczych to także spora przeszkoda dla tych, którzy za pośrednictwem właśnie tej instytucji muszą rozwiązać spory z podwykonawcami czy zleceniodawcami.

Niewykorzystany potencjał

Bardzo ważną przeszkodą dla przedsiębiorców, zwłaszcza tych inwestujących w nowe technologie, jest fakt, że mimo częstych zmian, polskie prawo i tak nie nadąża za zmianami technologicznymi. Zdarza się, że polskie prawodawstwo pozostaje daleko w tyle za technologiami wykorzystywanymi na świecie od dziesięcioleci… Brak dostosowania polskiego prawa do realiów i standardów na świecie najlepiej obrazuje przykład inwestycji polegającej na wydobyciu gazu łukowego. Przy takim przedsięwzięciu również można promować zachowania proekologiczne. Przykładowo, do procesu szczelinowania hydraulicznego przy odwiertach próbnych lub przy wydobyciu gazu łukowego mogłaby być wykorzystywana woda z biogazowni czy też pochodząca z odwadniania kopalni górniczych. W Kanadzie w procesie szczelinowania hydraulicznego wykorzystuje się np. wodę deszczową oraz pochodzącą z kanalizacji burzowej. W Polsce wody pochodzące z biogazowi czy odwadniania kopalni traktowane są jako ścieki, a prawo zabrania ich ponownego wykorzystania. Inwestorzy wykonujący próbne odwierty zwrócili na to uwagę polskich urzędników, w których kompetencjach jest ustalanie zasad i praw dotyczących tego typu inwestycji. Z relacji zarówno inwestorów, jak i urzędników wydaje się, że ta sprawa w najbliższej przyszłości zostanie uregulowana. Jest to bardzo ważne zarówno z punktu widzenia potencjalnych konfliktów społecznych, jak i polskich zasobów wód słodkich. Dzięki temu, że woda z biogazowni, odwadniania kopalni czy kanalizacji deszczowej będzie mogła być wykorzystywana w procesach szczelinowania hydraulicznego, lokalna społeczność będzie mogła być spokojniejsza o zasoby wody słodkiej w swoim rejonie. To spowoduje przynajmniej częściowe wyeliminowanie jednego z najpoważniejszych powodów do konfliktów na linii społeczeństwo – inwestor.

Co z odpadami?

Problemem każdego przedsięwzięcia są odpady, które przedsiębiorca produkuje podczas realizacji, a następnie eksploatacji inwestycji. Polskie prawo wymaga aby na etapie pozyskiwania decyzji środowiskowej podać, jakie odpady zostaną wyprodukowane. Jednak niemożliwe jest dokładne określenie rodzaju oraz ilości odpadu zanim inwestycja zacznie być realizowana (budowana), a następnie eksploatowana. Jest to ewidentny brak w prawie, bo nigdy nie wiadomo, jakie odpady się wyprodukuje, zanim to nastąpi. Oczywiście w wielu typach inwestycji są pewne stałe elementy, ale nie da się wszystkiego dokładnie przewidzieć, a tego z kolei wymagają urzędnicy. Inwestorzy realizujący projekty związane z poszukiwaniem i pozyskiwaniem gazu łukowego narzekają także na brak procedur przeprowadzania rekultywacji terenu po odpadach wiertniczych gazu łupkowego oraz procedur odzysku użytych materiałów poza instalacjami. Z tego względu stałą praktyką w raportach środowiskowych jest powielanie informacji z dokumentów innego inwestora, który procedurę środowiskową ma już za sobą.

Luki w prawie

Bolączką wszystkich inwestorów jest też bardzo słaba jakość wprowadzanych aktów prawnych, nie tylko ustaw, ale i przepisów im towarzyszących, jak np. rozporządzenia. Przykładem niech będzie fakt, że gdy 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Ministerstwo Środowiska miało już częściowo przygotowaną nowelizację tej ustawy. Powodem było to, że ustawodawca zapomniał o uregulowaniu kilku dosyć ważnych dla inwestorów kwestii. Jedną z nich była możliwość cesji otrzymanej decyzji z jednego podmiotu na inny. Ustawa z 3 października 2008 r., która weszła w życie 15 listopada 2008 r., nie przewidywała takiej możliwości, co uniemożliwiało sprzedaż projektów pomiędzy firmami. Dopiero pod naciskiem środowisk inwestorów ustawodawca umożliwił cedowanie pozyskanej decyzji środowiskowej na podmiot nabywający prawa do projektu.

Kolejna istotną przeszkodą w rozwijaniu inwestycji odnawialnych w Polsce jest brak zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), które uwzględniałyby możliwość realizowania inwestycji w odnawialne źródła energii na terenie danej gminy. Nieprzestrzeganie prawa w zakresie obowiązku aktualizacji m.p.z.p. gminy tłumaczą brakiem środków finansowych na tak kosztochłonne działanie. Zatem niejednokrotnie inwestycje OZE powstają na podstawie warunków zabudowy, co wiąże się z ogromnym ryzykiem. Jednak tajemnicą poliszynela jest to, że najczęściej gmina zmienia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego za pieniądze z darowizny pochodzącej od inwestora. Skoro gminy nie aktualizują m.p.z.p. zgodnie z prawem, to nic dziwnego, że przedsiębiorcy wykorzystują lukę w prawie. Szkoda tylko, że taka możliwość nie jest oficjalnie uregulowana. Chociaż mnożenie kolejnych przepisów i aktów prawnych to chyba nie najlepszy pomysł, jeśli chodzi o Polskę.

Zbyt późne konsultacje

Bolączka dotycząca wszystkich inwestycji to fakt, iż proces konsultacji z urzędami odbywa się na dosyć późnym etapie, kiedy to inwestor niejednokrotnie sporą sumę musi wydać na sporządzenie planów budowlanych. Wtedy może okazać się, że po miesiącach konsultacji z projektantami, inżynierami oraz innymi specjalistami urząd informuje przedsiębiorcę, że jego inwestycja w kształcie przedstawionym na planach budowlanych nie zostanie zaakceptowana. Bardziej rozsądnym byłoby zatem by konsultacje z urzędami rozpoczynały się już na etapie planowania inwestycji, a nie prawie na końcowym etapie pozyskiwania różnorodnych decyzji. Z brakiem konsultacji na etapie planowania powiązana jest też kwestia opracowywania wariantów inwestycji, które należy opisać w raporcie środowiskowym. Najczęściej przedsiębiorcy myślą o nich dopiero na etapie pisania raportu środowiskowego. Wtedy ad hoc wymyślane są nierealne warianty, które nigdy nie miałyby szansy realizacji. Duży problem pojawia się w momencie, gdy po złożeniu raportu środowiskowego i odbyciu konsultacji społecznych urząd stwierdza, że żaden z opisanych przez inwestora wariantów nie będzie mógł zostać zrealizowany i w wydanej decyzji środowiskowej narzuca swój. Wtedy inwestor ma kłopot i dwa wyjścia z sytuacji: albo dostosuje się do wydanej decyzji albo rozpocznie długą i żmudną procedurę odwoławczą i będzie walczył o swoje racje na drodze sądowej, co może potrwać latami, kosztować sporo pieniędzy i nerwów.

Przewlekłość procesów decyzyjnych

Z problemem częstych nowelizacji prawa łączy się inny, a mianowicie przewlekłość procesów decyzyjnych – czas w jakim podejmowane są konkretne decyzje. To problem łączący wszystkich inwestorów, z którego wynika większość wyżej opisanych przeszkód inwestycyjnych. Gdyby bowiem urzędy sprawnie podejmowały decyzję, to przedsiębiorcy nie odczuwaliby negatywnych dla siebie skutków i nie ponosiliby kosztów częstych zmian w polskim prawie.

Faktem jest, że w przypadku inwestycji w odnawialne źródła energii w Polsce na decyzję środowiskową inwestorzy muszą czekać średnio ponad rok. To wszystko za sprawą obowiązku przeprowadzenia przez nich monitoringu przyrodniczego. Nie na miejscu jest zmuszanie inwestora do inwentaryzowania przyrody, która de facto nie jest jego własnością i nigdy nie będzie. Ten stan mogłoby zmienić przeprowadzenie szczegółowej inwentaryzacji przyrodniczej przez państwo, które powinno znać stan swojej przyrody. Dzięki temu koszty przeprowadzenia procedury środowiskowej ponoszone przez inwestora uległyby znacznemu zmniejszeniu. Jednak z góry wiadomo, że odpowiedzią państwa będzie brak środków na podstawowe działania i cele, a co dopiero wysupłanie ich na inwentaryzację przyrodniczą. Zadaniem inwestora powinno być szczegółowe opisanie inwestycji, a przede wszystkim jej wszystkich oddziaływań, natomiast zespół ekspertów winien dokonać oceny tego, jaki ta inwestycja będzie miała wpływ na lokalne ekosystemy. Kłopot jednak w tym, że inwentaryzację inwestor robi zazwyczaj przez dwanaście miesięcy, czyli bada niewielki wycinek terenu we względnie krótkim (jak na przyrodę) czasie. Problem polega na tym, że jeśli przyrodnik odnotuje bytność danego gatunku, np. ptaka (zwłaszcza chronionego) w czasie, w którym przeprowadza monitoring, to nie może mieć stuprocentowej pewności, że następnego roku ten gatunek będzie bytował na tym samym terenie. Nie może też z całą pewnością ocenić czy on na danym terenie bytuje, żeruje, czy może jest tylko przelotem?

Jeśli z kolei przyrodnik badając dany teren napotka wilka, to będzie go musiał w swoich materiałach z badań ująć. Jednak dane odnotowane przez niego nie odpowiadają na pytania: czy ten wilk rezyduje na badanym terenie, czy zabłądził, czy może przyszedł w poszukiwaniu jedzenia bądź celach rozrodczych? Przyrodnik badający dany teren nie będzie też wiedział, czy dany osobnik którego napotkał przeszedł 10 czy 100 km? To są pytania, które pozostaną bez odpowiedzi. Takich informacji w raportach z inwentaryzacji nie ma i być nie może, bo nie ma ku temu rzetelnych podstaw. Inaczej ma się sytuacja, jeśli przyrodnicy napotykają osobniki oznakowane, których zachowania są znane i od wielu miesięcy badane. Jednak takie sytuacje to rzadkość, a w większości przypadków przyrodnicy odnotowują osobniki nieoznakowane.

W tej sytuacji pomógłby monitoring stale prowadzony przez państwo, zarówno na poziomie lokalnym, jak i ogólnokrajowym.

Warto podkreślić, że sama inwentaryzacja przyrodnicza w żaden sposób nie chroni przyrody przed zniszczeniem, a jedynie jest opisem jej stanu i przytoczeniem suchych danych, które nie zawsze można rzetelnie zinterpretować (przytoczony przykład wilka). Inwentaryzacja przyrodnicza nie chroni także inwestora przed odpowiedzialnością za ewentualne szkody w przyrodzie (środowisku).

Obecnie przyrodnicy postulują o inwentaryzację trwającą od 4 do 6 lat, a nie jak dotychczas 12 miesięcy. Jeśli inwestor będzie musiał tyle czekać, to czy będzie chciał? Pytanie jest raczej retoryczne. Jeżeli dojdzie do tego, że na inwestora zostanie nałożony obowiązek cztero- czy sześcioletniego monitoringu, to żadna inwestycja w Polsce nie powstanie. Jak więc widać głównym problemem w procedurze środowiskowej jest fakt, że inwentaryzacja przyrodnicza i proces decyzyjny niestety coraz bardziej oddalają się od siebie.

Wprowadzanie przez ustawodawców zmian w polskim prawie wygląda trochę tak, jakby ludzie piszący ustawy, a następnie głosujący je parlamentarzyści żyli w kompletnym oderwaniu od rzeczywistości. Jak już wielokrotnie wspomniano, głównymi przeszkodami inwestycyjnymi dla wszystkich przedsiębiorców są: opieszałość urzędników, luki w polskim prawie, a przede wszystkim słaba jakość uchwalanych aktów prawnych. Możemy mieć jedynie nadzieję, że w przyszłości jakość prawa będzie lepsza, chociaż nie wiadomo czy to nie są płonne nadzieje…

SONY DSC

Kira Radlińska, specjalista ds. OOŚ

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *