Co dalej z Joint Implementation?

Niepewność związana z wynikiem globalnych negocjacji klimatycznych, a także kształtem legislacji UE powoduje, że należy zastanowić się nad alternatywą dla mechanizmu wspólnych wdrożeń. Dyrektywa EU ETS umożliwia utworzenie nowego mechanizmu w art. 24a.

Funkcjonujący w Polsce mechanizm wspólnych wdrożeń (ang. Joint Implementation – JI) został utworzony na podstawie art. 6 protokołu z Kioto (pzK). Polega on na wspólnej realizacji projektów redukujących emisję gazów cieplarnianych pomiędzy krajami z załącznika I do Konwencji Klimatycznej (kraje rozwinięte), poprzez stworzenie możliwości zaliczenia redukcji uzyskanej w wyniku inwestycji jednego kraju w innym, wymienionym w tym załączniku. Dzięki zróżnicowaniu kosztów redukcji emisji gazów w państwach z załącznika I, państwo-inwestor zmniejsza swoje koszty redukcji emisji (w porównaniu do kosztów, jakie musiałoby ponieść, realizując inwestycje krajowe) i zwiększa swój limit emisji. Z kolei państwo goszczące (gospodarz projektu) zyskuje przyjazne dla środowiska, nowoczesne technologie oraz obniżoną emisję gazów cieplarnianych.

Funkcjonowanie JI oraz innych mechanizmów elastycznych pzK w Polsce jest usankcjonowane prawnie za pomocą Ustawy z 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji1.

Podstawę wykorzystania jednostek pochodzących z JI, a więc jednostek redukcji emisji (ERU, ang.Emission Reduction Units) do rozliczania rocznych emisji we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS, ang. European Union Emission Trading Scheme), stanowi natomiast Ustawa z 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji2. Na polu legislacji unijnej do powiązania niezależnych do tej pory mechanizmów JI z EU ETS doszło za pomocą tzw. dyrektywy łączącej3.

Należy zauważyć, iż kształt JI po 2012 r., a więc po zakończeniu pierwszego okresu rozliczeniowego pzK, jest silnie uwarunkowany wynikiem globalnych negocjacji klimatycznych. Do tej pory nie udało się osiągnąć celu, jakim jest nowe globalne porozumienie w sprawie zmian klimatu, które ustaliłoby reżim polityki klimatycznej po 2012 r. Nie wiadomo również, jaka przyszłość czeka pzK (czy będzie jego drugi okres rozliczeniowy).

Luka Kioto

Pierwszy okres rozliczeniowy pzK niedługo wygasa, więc jeśli nawet pojawi się nowe porozumienie klimatyczne, to nie zostanie ono przyjęte z dnia na dzień. Będzie wymagało ratyfikacji większości ze wszystkich stron (145 państw), a proces ten w odniesieniu do pzK pokazał, jak długi może być to okres (od przyjęcia w 1997 r. do wejścia w życie w 2005 r.). Wydaje się więc, że tzw. gap period (luka Kioto) jest nieunikniony. To okres od wygaśnięcia pierwszego okresu rozliczeniowego pzK, do momentu wejścia w życie nowego porozumienia.

Istnienie „gap period” rodzi konsekwencje dla JI, ponieważ w świetle braku celów redukcyjnych po 2012 r. nie zostaną przyznane jednostki AAU (ang. Assigned Amount Units), a co za tym idzie wydawanie jednostek ERU (które powstają z przekonwertowania jednostek AAU) za redukcje emisji osiągane po 2012 r., może okazać się problematyczne.

Należy zauważyć, iż w odniesieniu do tego problemu Komitet Nadzorujący mechanizm wspólnych wdrożeń (JISC, ang. Joint Implementation Supervisory Committee) w raporcie wydanym pod koniec 2010 r., traktującym o dotychczasowych doświadczeniach z mechanizmem JI, przedstawił rekomendację dotyczącą JI w luce Kioto.

„Rekomendacja 123” miała umożliwić generowanie jednostek ERU na bazie AAU, wydanych za pierwszy okres rozliczeniowy pzK, za redukcje osiągane po 2012 r., do połowy 2015 r. (koniec tzw. true-up period, kiedy to pierwszy okres rozliczeniowy pzK zostanie ostatecznie zamknięty) lub wejścia w życie nowych zobowiązań redukcyjnych.

Rekomendacja ta była omawiana na forum UE w ramach grup eksperckich zajmujących się tematami mechanizmów rynkowych. Polska była jednym z krajów popierających tę propozycję, ale wobec silnej opozycji, szczególnie ze strony Komisji Europejskiej (KE), zostało przyjęte inne stanowisko unijne. Spowodowało to brak decyzji w tym zakresie podczas szczytu negocjacyjnego w Cancún w grudniu ub.r.

Niepewna przyszłość

Oprócz wątpliwości co do przyszłości mechanizmu JI, należy podkreślić, że również zapisy tzw. pakietu energetyczno-klimatycznego niosą za sobą istotne niepewności dla JI. Pakiet został przyjęty 23 kwietnia 2009 r., a w jego skład wchodzą m.in. dwa dokumenty, których przepisy dotyczą mechanizmów elastycznych – są to dyrektywa EU ETS4 oraz decyzja non-ETS5.

Zapisy dyrektywy EU ETS w art. 11a ust. 3 (dotyczy on sytuacji przed wejściem w życie nowego porozumienia w sprawie zmian klimatu) mówią o możliwości wymiany jednostek ERU z projektów JI zarejestrowanych przed 2013 r., wydanych za redukcje po 2013 r., na uprawnienia ważne w EU ETS od 2013 r. Taki zapis mógłby wskazywać, że legislacja UE zapewnia wykorzystanie jednostek ERU generowanych po 2013 r. w EU ETS, nawet w przypadku braku nowej prawnie wiążącej umowy międzynarodowej. Jednocześnie KE przywołuje zapis z preambuły dyrektywy, gdzie w punkcie 28 jest mowa o tym, że „ramy protokołu z Kioto po 2013 r. nie pozwalają na tworzenie jednostek ERU bez ustanowienia nowych wymiernych celów w zakresie redukcji emisji”. KE twierdzi bowiem, że zapisy art. 11a dyrektywy EU ETS należy brać pod uwagę jedynie w świetle nowego porozumienia klimatycznego. Wydaje się zatem, że zapisy art. 11a ust. 3 są sprzeczne względem zapisów w preambule dyrektywy EU ETS.

W odniesieniu do brzmienia art. 11a ust. 3 należy również zauważyć, że dotyczy ono wykorzystania jednostek z projektów zarejestrowanych przed 2013 r. Kwestie nowych projektów rejestrowanych po 2012 r. mogłyby być potencjalnie regulowane, zgodnie z 5 ustępem art. 11a, w którym jest mowa o tym, że „prowadzący instalacje lub operatorzy statków powietrznych mogą wykorzystywać jednostki z tytułu projektów realizowanych w tych krajach trzecich w celu wypełnienia swoich obowiązków w ramach systemu wspólnotowego”.

W przytoczonym przepisie znajduje się odniesienie do „krajów trzecich”, co z kolei rodzi drugą istotną wątpliwość w zakresie projektów JI realizowanych na terenie UE (gdzie państwo gospodarz, to państwo członkowskie UE). Oznaczałoby to, że jednostki ERU z potencjalnych nowych projektów rejestrowanych po 2012 r. na terenie UE, nie mogłyby być wykorzystane w EU ETS po 2012 r. Możliwe do wykorzystania jednostki ERU pochodziłyby z nowych projektów w „krajach trzecich”, z którymi UE zawarłaby odpowiednie porozumienia.

Pozostają również wątpliwości odnośnie kontynuacji projektów JI, realizowanych w ramach UE, które zarejestrowane były przed 2013 r. Chodzi o art. 11b, wprowadzony „dyrektywą łączącą”3, który w trzecim ustępie mówi o braku możliwości wydawania jednostek ERU w przypadku, kiedy powodowałoby to tzw. podwójne liczenie, czyli sytuację, gdy realizacja projektu JI wpływa bezpośrednio lub pośrednio na obniżenie emisji z instalacji objętych EU ETS. Kolejne dwa ustępy (3 i 4) art. 11b zawierają zapisy mówiące o przypadkach, kiedy jednostki z projektów powodujących „podwójne liczenie” mogą być wydawane, o ile odpowiednie ilości uprawnień zostaną umorzone. Te zapisy odnoszą się jedynie do okresu przed 2013 r., co oznacza, że po 2012 r. nie będzie możliwości wydawania jednostek ERU pochodzących z projektów JI realizowanych wewnątrz UE i powodujących „podwójne liczenie”, które zostały zarejestrowane przed 2013 r.

Decyzja non-ETS

Drugi z aktów prawnych wchodzących w skład pakietu energetyczno-klimatycznego, którego zapisy dotyczące JI mogą budzić wątpliwości, to tzw. decyzja non-ETS. Art. 5 ust. 1 pkt b tej decyzji mówi bowiem, że w celu wypełniania celów redukcyjnych (w obszarze nieobjętym EU ETS) państwa członkowskie mogą wykorzystywać „jednostki redukcji emisji (ERU) wydawane w odniesieniu do redukcji emisji od 1 stycznia 2013 r. w ramach projektów, które zostały zarejestrowane przed 2013 r. i które kwalifikowały się do wykorzystywania w systemie wspólnotowym w latach 2008–2012”. Jest to zapis podobny do tego z art. 11a ust. 3 dyrektywy EU ETS, ale w kontekście decyzji non-ETS należy zauważyć, że brak jest zapisów odnoszących się do „podwójnego liczenia”, tak jak miało to miejsce w przypadku dyrektywy EU ETS. Nie ma w niej bowiem zapisów o pomniejszaniu limitu krajowego, który będzie przyznawany w obszarze non-ETS (państwa członkowskie będą otrzymywały jednostki AEA, ang. Annual Emission Allocation) względem jednostek ERU wydawanych z projektów JI funkcjonujących w obrębie UE po 2012 r. Należy się zastanowić, czy brak takiego zapisu wskazuje na to, że wyklucza się możliwość realizacji projektów JI w obrębie państw członkowskich UE po 2012 r., czy też zaszło pewne przypadkowe uchybienie przy tworzeniu tekstu decyzji i dlatego zabrakło zapisu dotyczącego konieczności pomniejszania wspomnianego limitu w decyzji non-ETS.

Art. 24a – potencjalny mechanizm projektowy

Lista niepewności związana z losem mechanizmu JI po 2012 r., biorąc pod uwagę sytuację na globalnym forum negocjacji klimatycznych i kształt legislacji UE, powoduje, że należy zastanowić się nad alternatywą dla tego mechanizmu projektowego. Dyrektywa EU ETS umożliwia utworzenie nowego mechanizmu w art. 24a. Byłby to mechanizm, który miałby funkcjonować w obszarze nieobjętym EU ETS. Jednocześnie w odniesieniu do braku zapisów w decyzji non-ETS, dotyczących pomniejszania limitu względem jednostek ERU, w przypadku potencjalnych jednostek z mechanizmu art. 24a, w decyzji tej znalazły się już zapisy, które mówią, że limit emisji dla państwa członkowskiego dostosowywany jest zgodnie z ilością uprawnień lub jednostek wydanych na mocy art. 24 i art. 24a dyrektywy EU ETS. Oznacza to, że w przypadku wykorzystania jednostek z projektów funkcjonujących w oparciu o art. 24a, zmniejszany będzie przyznany limit Państwa członkowskiego w obszarze non-ETS, a więc np. zostanie umorzona ilość jednostek przyznawanych zgodnie z decyzją non-ETS (AEA), odpowiadająca ilości wydanych jednostek lub uprawnień z potencjalnych projektów art. 24a.

Do ustanowienia i wykorzystania samego mechanizmu projektowego w zgodzie z art. 24a konieczne jest wydanie przez KE przepisów wykonawczych. Mają one być przyjęte w drodze procedury komitologii, czyli to KE powinna wykazać inicjatywę w tym zakresie (dyrektywa EU ETS nie nakłada jednak obowiązku na KE, a mówi jedynie, że takie wytyczne mogą zostać przyjęte). Ponadto art. 24a określa, że przepisy te mogą zostać przyjęte jedynie w sytuacji, gdy nie jest możliwe włączenie dodatkowych działań i gazów do EU ETS, zgodnie z art. 24. Oznacza to, że przepisy art. 24a są uzupełnieniem wobec art. 24 dyrektywy EU ETS.

Obecnie wiele kwestii odnośnie potencjalnego mechanizmu jest niejasnych. Określenia w przepisach wykonawczych wymaga m.in.: limit wykorzystania jednostek pochodzących z nowego mechanizmu w EU ETS (dla obszaru nieobjętego EU ETS jest to określone w decyzji non-ETS w art. 5 ust. 7), definicja projektu, sektory, w których miałby być realizowany mechanizm projektowy (np. transport), a także rodzaje podmiotów uczestniczących w mechanizmie (publiczne czy prywatne). Ponadto istotne jest określenie kryteriów udziału w potencjalnym mechanizmie, wypracowanie procedur wyboru i oceny projektów oraz kryteriów ich kwalifikowania, jak również sposobu przygotowywania, wdrażania i monitorowania projektów – możliwość wykorzystania istniejących wytycznych dla mechanizmu JI.

Wskutek narastających wątpliwości wokół przyszłości mechanizmu JI po 2012 r., przyjęcie i wdrożenie potencjalnego mechanizmu projektowego na bazie art. 24a dyrektywy EU ETS, który mógłby zastąpić mechanizm JI czy też być realizowany równolegle, mogłoby przyczynić się do znacznego zwiększenia pewności w zakresie inwestowania w projekty redukujące emisje na terenie UE.

Przez lata mechanizm JI (szczególnie w ramach ścieżki międzynarodowej) wykształcił skomplikowane struktury działania, które, pomimo że wymagają dalszego usprawniania, mogłyby stworzyć ogólne ramy funkcjonowania dla mechanizmu art. 24a.

Należy zauważyć, że art. 24a jest ustanowiony na poziomie wspólnotowym i w związku z tym pozostaje niezależny od przebiegu chimerycznych negocjacji międzynarodowych, kontynuacji pzK czy istnienia jednostek AAU (w przeciwieństwie do JI).

Wprowadzenie tego mechanizmu mogłoby być również korzystne z punktu widzenia instalacji EU ETS, ponieważ jednostki bądź uprawnienia pochodzące z nowych projektów mogłyby zostać wykorzystane w systemie wspólnotowym i byłoby to jedyne powiązanie pomiędzy non-ETS a EU ETS.

Dodatkowo wspomniany wcześniej brak limitu wykorzystania jednostek mechanizmu art. 24a w obszarze non-ETS, powoduje zwiększenie elastyczności i efektywności dochodzenia Państw członkowskich do swoich celów redukcyjnych.

Warto podkreślić również duży potencjał do wykorzystania przez przedmiotowy mechanizm. Obecnie obszar non-ETS, w którym miałby funkcjonować mechanizm zgodnie z art. 24a, obejmuje 60% łącznych emisji w UE6.

Jak wdrożyć art. 24a?

Wdrożenie art. 24a dyrektywy EU ETS wymaga przyjęcia przez KE przepisów wykonawczych. Pomimo dużego zainteresowania przedmiotowym mechanizmem wielu stron, zarówno z sektora prywatnego, jak i publicznego, należy zauważyć, że obecnie sama KE nie stawia przyjęcia przepisów wykonawczych wysoko na swojej liście priorytetów. Wystarczy przypomnieć, iż na styczniowych warsztatach, które odbyły się w Paryżu i dotyczyły m.in. zagadnienia art. 24a, w prezentacji przygotowanej przez przedstawiciela KE, Petera Zapfela, znalazło się stwierdzenie, iż KE w najbliższej przyszłości nie zamierza uruchomić procedury przyjmowania przepisów wykonawczych, jednocześnie uzasadniając, że zasoby czasowe Komisji będą w tym roku przeznaczone na zadania związane z uruchomieniem trzeciej fazy EU ETS.

Wobec narastających wątpliwości wokół przyszłości mechanizmu JI, wdrożenie art. 24a przed końcem 2012 r. umożliwiłoby automatyczne zarejestrowanie części projektów jako zgodne z zapisami art. 24a. Oczywiście taki „transfer” projektów musiałby być umożliwiony poprzez odpowiednie zapisy w przepisach wykonawczych, które mogłyby również, w celu szybkiego wdrożenia nowego mechanizmu, wykorzystać istniejącą obecnie dla JI „infrastrukturę”.

Wydaje się, iż wobec niezbyt entuzjastycznego nastawienia KE do przyjęcia wytycznych dla art. 24a, należałoby rozpocząć współpracę pomiędzy zainteresowanymi państwami członkowskimi, celem której byłoby wypracowanie wspólnego stanowiska co do kształtu nowego mechanizmu projektowego. W przypadku, gdyby takie wspólne stanowisko, poparte przez wiele państw członkowskich, zostało przedstawione Komisji, nie mogłaby ona wówczas pozostać obojętna.

Źródła:

1. Ustawa z 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (DzU z 2009 nr 130, poz. 1070, z późn zm.).

2. Ustawa z 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (DzU z 2004 nr 281, poz. 2784, z późn zm.).

3. Dyrektywa 2004/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 27 października 2004 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, z uwzględnieniem mechanizmów projektowych protokołu z Kioto.

4. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.

5. Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/406/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wysiłków podjętych przez państwa członkowskie, zmierzających do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w celu realizacji do 2020 r. zobowiązań Wspólnoty dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych.

6. Annual European Union greenhouse gas inventory 1990 – 2008 and inventory report 2010. EEA. „Technical report” 6/2010.

DSC06759

Piotr Dombrowicki, młodszy specjalista, KASHUE-KOBiZE, Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy

Opublikowano: Ecomanager Numer 6/2011 (15)

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *